Przedsiębiorców, a także osoby zamierzające rozpocząć prowadzenie działalności czekają  w 2018 r. istotne zmiany. Sejm uchwalił bowiem w dniu 6 marca 2018 r. pakiet pięciu ustaw określanych jako Konstytucja Biznesu. Najważniejszą ustawą z pakietu jest ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców. Ustawa ma zastąpić ustawę z dnia Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. 2004 nr 173 poz. 1807 z późn. zm.), która dotychczas regulowała podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej.

Konstytucja Biznesu

Konstytucję Biznesu tworzą ustawy, które mają na celu zreformowanie i uproszczenie przepisów dotyczących działalności gospodarczej. Najważniejszym aktem prawnym wchodzącym w skład Konstytucji Biznesu jest ustawa Prawo przedsiębiorców (p.p.). Obok tej ustawy pakiet tworzą także:

  1. ustawa o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców;
  2. ustawa o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy;
  3. ustawa o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
  4. ustawa – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (ustawa dostosuje przepisy pozostałych ustaw do rozwiązań zawartych w ustawie Prawo przedsiębiorców)

Pakiet ustaw składających się na Konstytucję Biznesu obejmuje regulację w szczególności takich obszarów jak:

  1. relacja przedsiębiorcy z urzędami,
  2. załatwianie spraw urzędowych,
  3. zasady zakładania działalności gospodarczej,
  4. zawieszenie działalności gospodarczej,
  5. obowiązki przedsiębiorcy względem administracji publicznej,
  6. zasady tworzenia nowych aktów prawnych.

Prawo przedsiębiorców, czyli nowe gwarancje dla przedsiębiorców  

Ustawa Prawo przedsiębiorców wprowadza nie tylko szereg ułatwień dla przedsiębiorców, lecz także szereg zasad, które w założeniu mają uprościć prowadzenie działalności gospodarczej. Uchylenie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i zastąpienie jej ustawą Prawo przedsiębiorców oraz wprowadzenie obok niej czterech innych ustaw spowodowało, że ustawa Prawo przedsiębiorców nie jest przeregulowana. W założeniu miała być bowiem bardziej czytelna i przystępna dla samych przedsiębiorców.

Ustawa wprowadza kilka ciekawych rozwiązań, w tym bardzo ważnych ułatwień dla przedsiębiorców oraz osób zamierzających rozpocząć działalność gospodarczą. Tym kwestiom poświęcę odrębny wpis, natomiast w tym chciałbym skupić się na przedstawieniu szeregu zasad, które wyrażone zostały w ustawie. Mają one stanowić gwarancję dla przedsiębiorców właśnie tego, że prowadzenie działalności będzie pod kątem obowiązków administracyjnych prostsze i bezpieczniejsze niż dotychczas.

Zasada co nie jest prawem zabronione jest dozwolone

Pierwsza z zasad wyartykułowana została w art. 8 p. p. Oznacza ona nic innego jak prawo przedsiębiorcy do podejmowania wszelkich działań, z wyjątkiem tylko tych, które są na podstawie przepisów prawa zakazane. Stąd też ograniczenia działalności gospodarczej, o ile występują, powinny być sformułowane w postaci wyraźnych zakazów, które pozwolą przedsiębiorcy zidentyfikować, czy może podjąć dane działania.

Nie jest to żadna nowość, gdyż jest to jedna z najważniejszych zasad prawa wynikająca z funkcjonującego systemu prawnego, a także podstawowa zasada każdego demokratycznego państwa prawa. Została ona obecnie wprost wyartykułowana, zaś kierowana jest podobnie jak większość pozostałych zasad do organów publicznych. Organ nie powinien więc obecnie kwestionować działań przedsiębiorców, o ile zakaz podjęcia danego rodzaju działania nie został wprost wyartykułowany.  

Zasada uczciwej konkurencji i poszanowania dobrych obyczajów oraz słusznych interesów innych przedsiębiorców i konsumentów, a także poszanowania i ochrony praw i wolności człowieka

Zasada ta skierowana została bezpośrednio do przedsiębiorców. Wynika z niej obowiązek kierowania się określonymi wartościami, które pomimo, iż obowiązują każdego z przedsiębiorców oraz wynikają z odrębnych przepisów, orzecznictwa oraz ogólnych zasad prawa, to nie zostały dotychczas wprost wyartykułowane. Z tego względu obecnie ustawa wprost zawiera odniesienie się do tych zasad (art. 9 p.p.)

Zasada domniemania uczciwości przedsiębiorcy

Zgodnie z art. 10 ust. 1 p.p. organ publiczny oceniając działalność przedsiębiorcy powinien kierować się w swoich działaniach zasadą zaufania do przedsiębiorcy, zakładając, że działa on zgodnie z prawem, uczciwie oraz z poszanowaniem dobrych obyczajów. Organ powinien także wszelkie wątpliwości, o ile występują, co do zasady rozstrzygać na korzyść przedsiębiorcy.

Zasada ta wyklucza więc możliwość przyjęcia przez organ odgórnie, że przedsiębiorca jest podejrzanym. Z tego względu działania, które zamierza podjąć, nie powinny od początku budzić wątpliwości organów co do ich dopuszczalności oraz legalności. Zamiast tego organ powinien przyjąć, że przedsiębiorca działa właściwie, zaś jakiekolwiek odstępstw od tego domniemania wymagają przekonującego uzasadnienia. Organ powinien więc stanowić dla przedsiębiorcy partnera, nie zaś potencjalnego przeciwnika, który tylko czyha na jego błąd bądź jakiekolwiek potknięcie.

Zasada rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść przedsiębiorcy

Reguła ta znajdzie zastosowanie w przypadku postępowania przed organem administracji publicznej, jeśli przedmiotem postępowania jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku (np. nałożenie kary pieniężnej) bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia (np. odebranie koncesji lub zezwolenia na prowadzenie działalności).

Jeśli w takim przypadku powstaną jakiekolwiek wątpliwości faktyczne, których nie da się usunąć w toku postępowania, organ powinien wątpliwość rozstrzygnąć na korzyść przedsiębiorcy. Zasada ta powinna mieć zastosowanie w szczególności w przypadku, gdy poczynione przez organ ustalenia bądź zebrane dowody nie pozwolą ustalić określonych faktów. W takim przypadku z uwagi na brak możliwości dokonania wyczerpujących ustaleń, wątpliwości wynikłe z tego powinny być rozstrzygnięte na korzyść przedsiębiorcy (art. 10 ust. 2 p.p.)

Zasada ta nie jest jednak bezwarunkowa. Nie znajduje ona zastosowania zgodnie z art. 10 ust. 3 p.p., jeżeli:

  1. w postępowaniu uczestniczą podmioty o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich;
  2. odrębne przepisy wymagają od przedsiębiorcy wykazania określonych faktów;
  3. wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego.

Zasada korzystnej/przyjaznej interpretacji przepisów

Zasada ta znajdzie zastosowanie także w przypadku, jeśli organ będzie miał zamiar nałożyć na przedsiębiorcę obowiązek (np. karę pieniężną), jakiekolwiek ograniczenie bądź odebrać mu uprawnienie (np. koncesję lub zezwolenie).

W takiej sytuacji, jeśli powstaną jakiekolwiek wątpliwości co do treści przepisu i możliwości jego zastosowania, organ powinien co do zasady rozstrzygnąć wątpliwość na korzyść przedsiębiorcy (art. 11 p.p.). Jeśli więc organ będzie zamierzał zastosować przepisy dotyczące działalności, których treść nasuwa wątpliwości, to powinien je interpretować w taki sposób, aby naruszały uprawnienia przedsiębiorcy w jak najmniejszym stopniu. Dotyczyć to powinno zwłaszcza ingerencji w sferę swobody działalności gospodarczej.  

Zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do przedsiębiorcy

Organ powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 12 p.p.). Oznacza to, że przedsiębiorca nie powinien być zaskakiwany przez organ. Rozumieć należy przez to działania, które nie wpisują się w dotychczasową praktykę organów. Jeśli więc przedsiębiorca podejmuje określone działanie, będąc świadomym tego, że obecnie w świetle interpretacji organów i przepisów jest to dopuszczalne i rodzi określone skutki, nie powinien spotkać się z inną kwalifikacją tego działania po upływie jakiegoś czasu, jeśli przepisy nie zostały zmienione. Organ powinien budzić zaufanie przedsiębiorców także poprzez poruszanie się w ramach jakie zapewnia mu prawo, przy jednoczesnym poszanowaniu praw przedsiębiorcy.

Jest to niestety bardzo często spotykana praktyka. Przedsiębiorcy niejednokrotnie podejmując określone działanie w zaufaniu do administracji publicznej, muszą liczyć się z tym, że takie działanie może zostać inaczej zakwalifikowane przez organ za jakiś okres czasu, z uwagi na to, że zmieniło się podejście do danej kwestii.

W ramach swoich działań organ powinien także kierować się zasadą proporcjonalności. Oznacza to, że działania podejmowane przez organ powinny służyć osiągnięciu określonego celu przy zachowaniu proporcji środków. Jeśli więc możliwym jest osiągnięcie celu za pomocą nałożenia niskiej grzywny, zaś celem jest wyłącznie zmotywowanie przedsiębiorcy do podjęcia określonych działań bądź usunięcia naruszeń, to nie należy nakładać grzywny, która w efekcie doprowadzi do jego niewypłacalności.

Przedsiębiorcy powinni być także traktowani bezstronnie i zachowaniem zasady równości. Organy powinny traktować każdego przedsiębiorcę jako równego wobec prawa, którego obowiązują te same zasady co pozostałych uczestników obrotu gospodarczego.

Zasada odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych

W ustawie Prawo przedsiębiorców wprost wyartykułowana została także zasada odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych (urzędników) za ich działania bądź zaniechania (art. 13 p.p.). Tego rodzaju postanowienie ma mieć charakter dyscyplinujący w stosunku do funkcjonariuszy. Odpowiedzialność ta regulowana jest już na podstawie odrębnej ustawy, tj. ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. 2011 nr 34 poz. 173 z późn. zm.)

Z tego względu regulacja ta nie stanowi nowej i samoistnej podstawy odpowiedzialności. Stanowi ona wyłącznie podkreślenie tej odpowiedzialności, jako jednej z podstawowych zasad związanych z kontaktami z przedsiębiorcami i zajmowaniem się sprawami dotyczącymi prowadzenia działalności.

Zasada stosowania się do utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw

Zgodnie z art. 14 p.p. organ nie powinien bez uzasadnionej przyczyny odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Zgodnie z art. 35 ust. 4 p.p. przez utrwaloną praktykę interpretacyjną w rozumieniu ustawy Prawo przedsiębiorców, należy rozumieć wyjaśnienia co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, dominujące w wydawanych w takich samych stanach faktycznych oraz takim samym stanie prawnym – w trakcie danego okresu rozliczeniowego oraz w okresie 12 miesięcy przed rozpoczęciem okresu rozliczeniowego – interpretacjach indywidualnych.

Zasada ta oznacza, że organ powinien co do zasady kierować się dotychczas wyrażoną wykładnią przepisów, która przeważa w rozumieniu art. 35 ust. 4 p.p. W przypadku, gdyby organ zmierzał odstąpić od tej praktyki powinien znaleźć ku temu ,,uzasadnioną przyczynę’’. Tego rodzaju uzasadnioną przyczyną może być np. sprzeczność dotychczasowych rozstrzygnięć z prawem, bądź ważny interes społeczny lub publiczny.

Jest to regulacja utworzona na wzór występującej obecnie w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. 1997 nr 137 poz. 926 z późn. zm.)

Zasada dostępu przedsiębiorcy do informacji

Organy w zakresie swojej właściwości będą zobowiązane do udzielenia informacji o warunkach podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej (art. 15 p.p.)

Wprowadzenie obowiązku zapewnienia dostępu przedsiębiorcy do informacji wynika z celu jakim jest poprawa relacji przedsiębiorców z administracją publiczną. Relacja ta w założeniu powinna mieć charakter partnerski. Organy powinny służyć przedsiębiorcom radą i informacją o tym w jaki sposób powinni oni wypełnić zobowiązania, które na nich ciążą. Obowiązki nałożone na przedsiębiorców nie funkcjonują bowiem wyłącznie po to, aby karać przedsiębiorców za ich niedochowanie (chociaż ich liczba może prowadzić do innego wniosku). Z tego względu, zważywszy zwłaszcza na to, jaka jest liczba tych obowiązków, organy powinny dążyć do tego aby pomóc przedsiębiorcom sprawnie poruszać się w gąszczu nałożonych na nich zobowiązań.

Zasada ta nie powinna zamykać się tylko i wyłącznie w ramach obowiązku wskazania przez organ właściwych przepisów. Ich treść niejednokrotnie bowiem uniemożliwia przedsiębiorcy nie posiadającemu wiedzy prawniczej na zidentyfikowanie tego co powinien zrobić w danej sytuacji. Z tego względu organy powinny w sposób prosty i jasny przedstawiać przedsiębiorcom ich obowiązki wynikające z treści przepisów, nie zaś przedstawiać im wyłącznie samą treść przepisu.

Tego typu zasadę w praktyce realizuje już w znacznym zakresie za pośrednictwem platformy elektronicznej pojedynczy punkt kontaktowy działający pod adresem: www.biznes.gov.pl. Na stronie tej przedsiębiorcy mogą znaleźć wiele informacji związanych z zakładaniem, prowadzeniem i zakończeniem działalności gospodarczej.

Nowe zasady i gwarancje związane z działalnością gospodarczą dla przedsiębiorców, czy coś się zmieni?

Przedstawione powyżej zasady nie stanowią zupełnie nowej regulacji. Są to zasady, które wynikały bezpośrednio lub pośrednio z samej Konstytucji RP, innych ustaw, bądź ogólnych zasad prawa. Obecnie zostały one w ramach ustawy Prawo przedsiębiorców wprost wskazane, jako zasady adresowane przede wszystkim do organów administracji publicznej.

Warto jednak podkreślić, że zasady te, wyrażone zostały w znacznym stopniu ogólności. Oznacza to, że organ nie zawsze będzie związany każdą z przedstawionych zasad. W zakresie chociażby zasady stosowania się do utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw ciężko jest wskazać jednoznacznie co należy rozumieć przez ,,uzasadnioną przyczynę’’. Jeśli chodzi z kolei o zasadę korzystnej interpretacji przepisów pod znakiem zapytania pozostaje to, kiedy w rozumieniu tego przepisu dochodzi do powstania wątpliwości co do treści przepisów. Organ na ogół stosując przepis, zwłaszcza na niekorzyść przedsiębiorcy, jest pewny co do możliwości jego zastosowania.

Z tego względu rzeczywistą treść zasad ukształtuje dopiero orzecznictwo, które prawdopodobnie z uwagi na zamiar ustawodawcy będzie starało się korzystać z zasad w sposób korzystny dla przedsiębiorców. Niezależnie od powyższego, każda z zasad skierowanych do organów może okazać się dobrym argumentem w ewentualnym sporze przedsiębiorcy z organami publicznymi.

Jako przykład można wskazać sprawy podatkowe. Na gruncie przepisów prawa podatkowego ogólne zasady prawa podatkowego często stanowią ważny oręż w walce z fiskusem. Niestety zauważalna praktyka organów pozwala stwierdzić, że w tego typu przypadkach z zasad prawa podatkowego organy niechętnie wprost korzystają. Dzieje się tak pomimo tego, że zasady są właśnie do nich adresowane. Z tego względu zasady prawa podatkowego są w praktyce wykorzystywane najczęściej dopiero przez wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny na etapie złożonej przez podatnika skargi.  

Warto jednak mieć nadzieję, że zasady wyartykułowane obecnie w Prawie przedsiębiorców będą w praktyce stosowane już bezpośrednio przez organy, nie zaś dopiero przez sądy na etapie sporu z organem. Zmiany jednak z pewnością zmierzają w dobrym kierunku i należy mieć nadzieję, że poprawią one w praktyce środowisko prawne, w jakim obracają się przedsiębiorcy.

Potrzebujesz pomocy w swojej sprawie? Skorzystaj z formularza kontaktowego